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≪統一論題報告≫NPO(非営利法人)と市民社会・市場経済― 特定非営利法人活動促進法の制定とわが国民法思想、21世紀の市場経済システム ―

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アクシス・グローバルパートナーズ㈱相談役 消費者政策学会顧問

元経済企画審議官・元慶應義塾大学教授 元日本大学ビジネス・スクール教授

井出亜夫


キーワード:

市場経済システムとNPO 市民社会とNPO わが国民法思想の遅れ 議会制民主主義の役割 市場経済社会におけるNPOと行政の関係 市場経済における企業の社会的責任 健全な市民社会の形成


要 旨:

 市場経済のグローバル化に伴いNPO活動が活発に展開されるようになってきた。日本においては、阪神・淡路大震災がその契機となったが、わが国民法は、その具体的受け皿を欠き、戦後の民法改正においても公益は国家(行政)が司るという公益国家(行政)管理主義が貫かれていた。NPO法の制定は、この明治憲法思想を延長する考えを是正する一歩を切り開いたが、長年にわたる公益国家管理主義思想は一朝にして変わるものではない。冷戦の終結に伴い、市場経済システムは格差の拡大等の問題も発生させ、企業の社会的責任を求める声も大きくなっている。より高度な市民社会の形成に当ってNPOの役割は大きい。


構 成:

Ⅰ 非営利セクターの時代的背景と議論の発端

Ⅱ 問題の所在―当時のわが国民法における法人規定

Ⅲ 18省庁連絡会議と連立与党NPOプロジェクトチーム

Ⅳ 議員立法による特定非営利活動促進法の成立とその後の展開

Ⅴ 市場経済社会における非営利活動と行政の関係

Ⅵ 市場経済における企業の社会的責任の新潮流

Ⅶ 非営利法人研究学会に期待すること

Ⅷ 参考となる資料等


Abstract

 After the collapse of the Berlin Wall, market economy system has spread globally, prompting the growth and increase of NPO activities in the world.

 In Japan, the Kobe earthquake in 1993 provided an opportunity for the NPO activities to attract the minds of people and the society. At that time, however, Japan’s Civil Law had no provisions to support NPO activities, because of Japan’s traditional thoughts designating the governments and other administrative bodies as the sole functions to work for public interests.

 The enactment of the Law to Promote Specified Non-profit Activities (NPO Law) altered the direction of such traditional legislative concepts, though not entirely. With the market economy and society raising the calls for businesses to increase CSR activities,NPO activities are expected to play greater role in developing more advanced civil society in Japan and others through mutual cooperative activities between citizens and the public sector.

Ⅰ 非営利セクターの時代的背景と議論の発端

 冷戦の終結は市場経済システムの勝利としてフランシス・フクヤマによる「歴史の終焉」、トーマス・フリードマン「フラット化する世界」のような楽観論を生んだが、現実のグローバル市場経済の展開は、市場の失敗、政府の失敗が次第に明らかになり、レスター・サイモン教授(ジョンズ・ホプキンズ大学)が指摘する「Global Associated Revolution」として、第3のセクター「NPO」の登場とともに企業の社会的責任を求める新しい潮流が生じている。

 日本においては高度経済成長社会の終焉を背景に、経済計画として「生活大国5か年計画」、国民生活審議会における議論・報告「自律的社会参加活動の意義と役割」、「自覚と責任のある社会へ」等の議論が展開される一方、いわゆる55年体制の終焉を迎えていた。同時に阪神・淡路大震災が発生し、これを巡る救助活動の中でNPO団体の存在・活躍が社会に大きくクローズアップされてきた。 

 地震発生時の衆議院予算委員会において自民党加藤紘一政調会長は、「…今次の地震は誠に不幸なことであるが、この救済に当たるボランティアの活動を見ると新しい日本の動きを感ずる…」として、ボランティア団体の法人格の取得、税制上の取扱いについて政府の対応を求めた。これに対し、時の村山内閣五十嵐官房長官は、「…関係省庁がチームを作って、真剣にこの問題を検討したい…」と応え、経済企画庁国民生活局を事務局として18省庁連絡会議が発足した。


Ⅱ 問題の所在―当時のわが国民法における法人規定

 わが国民法では、法人は営利、非営利に二分される一方、法人の設立は、民法又は他の法律によるものとされ、公益法人の設立は、主務大臣の許可が必要とされていた。許可とは、「一般的には禁止されていることを解除するものであり、解除後は監督する」、即ち公益国家管理主義、公益国家独占主義ともいうべき考え方である。他方、営利法人の設立は民法、商法により、一定の要件を備えれば登記によって可能となっている。(注:民法三三条…法人ハ本法其他ノ法律ノ規定ニ拠ルニ非サレハ設立スルコトヲ得ス 同三四条…祭祀、宗教、慈善、学術、技芸其他公益ニ関スル社団又ハ財団ニシテ営利ヲ目的トセサルモノヲハ主務官庁ノ許可ヲ得テ之ヲ法人ト為スコトヲ得)

 欧米諸国では自然人が組織を結成、規約を作り、グループ活動を行う場合、会社等営利法人と同様に準則主義により容易に法人格を取得することが、法的、制度的に一般的であり、ここに市民社会の原点ともいうべき概念・習慣が存在する。わが国においても、新憲法の制定により、結社の自由を保障する労働組合、宗教法人、政治団体等については法整備がなされるとともに、民法本体については親族・相続の法整備はなされたが、一般的非営利法人、公益法人の扱いについては明治憲法の延長に留まっており、大きな議論が展開されることはなかった。いわゆる55年体制といわれる政治社会状況下、冷戦と経済成長至上主義が社会の大枠を決める中、経済社会の指導原理として成熟した市民社会を如何に形成するかといった議論が本格的に展開されることなく90年代を迎えていたということが日本の状況であったといえよう。

 さて、政府において18省庁連絡会議において、この現状に対し事態をどう展開するかが問われていた。私は、1996年夏、経済企画庁国民生活局長を拝命した時、内閣は村山政権から橋本政権に移っていたが、18省庁連絡会議での議論は方向性が見えず、ある政党関係者からは、今日の停滞、混乱は、議論の方向性を纏め得ない経済企画庁の責任であるとの苦言を呈された。


Ⅲ 18省庁連絡会議と連立与党NPOプロジェクトチーム

 改めて行政サイドにおいてNPO活動の展開及びその法的根拠を求める解が存在しないものか検討したが、従来の制度との整合性に気を配れば、新しい制度は、NPOの理念、思想になじまない公益国家管理主義の枠組みを払拭しきれず、また、時に官庁縦割り的色彩が現れ、省庁間の調整が図られないというジレンマに陥った。すなわち、本件は、基本法たる民法自体に大きな問題が存在するわけであり、これを変更しない限り、次の展開は考えられない。通常、基本法たる民法改正は法制審議会での議を経るのが恒例となっていたが、法制審の議を得るには通常数年を要し、新しい事態に速やかに対応できない。いや、法制審あるいは民法学者自体が、市民社会如何にあるべきかの議論をいち早く展開すべきだったのかもしれない。

 一方、NPOに対する認識、評価についても、以下に整理されるように政党間あるいは個人間で大きな相違があり、NPO問題を扱う与党プロジェクトチームにおける議論も、各党、各人間の様々な見解の中で合意を得ることに難航し、プロジェクトチームのメンバー間では一応の合意が出来ても、これを明文化し、各党に持ち帰れば、了解に異論が出るといった状況で、合意形成に多大の時間を要した。


(注)
 ⑴ 準則主義による法人格取得は、市民社会の在り方として当然である。その活動の評価は情報公開によって市民の判断に任せられるべきで、行政庁の関与はミニマムであるべきだ。また、その活動に対してはアプリオリに税制上の優遇措置が講ぜられるべきとの意見
 ⑵ 簡易な法人格の取得は必要であるが、税制優遇についてはそれに値する公益活動か否か適確な審査が必要であるとする意見
 ⑶ 法人格取得とその活動は所管官庁の管理・監督に服すべき、その監督が不十分だったから、オウム真理教問題が起こった。税制優遇については一層慎重であるべきとする意見
 ⑷ 市民団体といわれるものの活動は、政治色・イデオロギー色が強い。こうした団体に法人格を与えるのは好ましくない。まして税制優遇など与えるべきではないとする意見
 ⑸ 非営利活動において収益事業は抑えられるべきであり、法人格取得の条件にはボランティアとして無償性が確保されるべき。公益や非営利に名を借りて収益事業を行うことは制限すべきとする意見
 ⑹ 営利法人は、得た利益を構成員に分配するが、非営利法人は、収益事業の利益を構成員に分配するのでなく、公益、非営利の目的に充当するのであれば問題はないとする意見

Ⅳ 議員立法による特定非営利活動

 促進法の成立とその後の展開

 このようにNPOに対する認識、評価に大きな相違があり、その相違は行政府が調整出来るものではなく、また、すべき性格のものでもない。こうした問題は、政党間の議論による政治の場での議論、調整に委ねることが議会制民主主義の所以でもある。行政側としては、制度構築のために必要な内外の情報収集に徹し、政党間の意見調整による議員立法の成立に期待するスタンスで対応することになった。

 「…議員立法による法案が成立し、早い段階で立法府から行政府に手渡されることを願っている…」との当時の橋本総理の国会答弁はこれを代表したものである。

 結局、NPO法は、幾度かの国会継続審議を経、また、法律名も「市民活動促進法」でなく、最終的に「特定非営利活動促進法」として、1998年成立した。

 法成立時の経済企画庁長官尾身幸次氏は、この法律は、「日本を変えるな」と筆者にコメントし、また、与党プロジェクトチームのメンバーで本法成立に寄与された多くの議員の中で、特に筆者の印象に残っているのは、加藤紘一議員周辺の議員、辻元清美議員、堂本暁子議員等の皆様であるが、本法成立には、その背後に多数の市民団体参加者の尽力があったことは論を待たない。

 本法成立後、付帯決議等を受けて、また、その後の法改正により公益分野の拡充、所轄官庁の変更、税制優遇制度の創設、預金者不在の銀行預金の活用等様々な制度拡充、調整が行われ、幾多の有意義なNPO法人の活動が展開されている。昨年3月特定非営利活動促進法(通称NPO法)施行20周年を迎え、これによる認証NPO団体数は5万団体に及び、様々な活動が展開されている旨朝日新聞は報じている。

 一方、本法制定に伴う議論にも触発され、民法33条、34条を貫抜いてきた従来の公益法人制度は、2008年大幅な改革が行われ、明治憲法の延長ともいうべき「公益国家管理主義、独占主義」を一応是正した制度改革が行われた。以下にその概略を内閣府HPにより紹介したい。

「公益法人制度の改革」

 法人設立の主務官庁制・許可制の下で、法人の設立と公益性の判断が一体となっていたが、「民による公益の増進」を目的として、主務官庁制・許可主義を廃止し、法人の設立と公益性の判断を分離する公益法人制度改革関連三法が平成20年(2008年)に施行された。公益法人制度には社団と財団の法人類型がある。

「一般社団法人・一般財団法人」

 制度改革により創設された一般社団・財団法人は、剰余金の分配を目的としない社団又は財団について、その行う事業の公益性の有無にかかわらず、準則主義(登記)により簡便に法人格を取得できる一般的な法人制度である。法人の自律的なガバナンスを前提に、「一般社団法人及び一般財団法人に関する法律」において、法人の組織や運営に関する事項が定められている。

「公益社団法人・公益財団法人」

 一般社団・財団法人のうち、民間有識者からなる第三者委員会による公益性の審査(公益目的事業を行うことを主たる目的とすること等)を経て、行政庁(内閣府又は都道府県)から公益認定を受けることで、公益社団・財団法人として税制上の優遇措置を受けることができる。 


Ⅴ 市場経済社会における非営利活動と行政の関係

 経済社会生活における公共分野の増大を背景に、現代国家は本質的に行政国家の性格を帯びている。特にわが国の場合には、明治以来の開発型国家の性格からその色彩は濃厚であり、前述の公益国家管理主義もこれに密接に関係している。その結果、官庁に対する過度な期待と依存、時に官庁側の過度な裁量がみられる一方、他方でこれを一方的に批判・忌避する事態も散見される(今日の膨大な財政赤字の累積を見れば、改めて国はサンタクロースではないことが明確であり、効率的行政遂行に対する市民の参加が改めて問われている。)。行政手続法、情報公開法等の法整備とその運用の積み重ねによってこうした状況は改善されることが期待されるが、今後のわが国社会における合意形成や行政とNPO(非営利法人)がともに社会を構成するパートナーとして適切な関係を形成していくことが強く求められている。

 高齢化社会の進展と大きな政府が見直される中、福祉の増進、環境問題、文化の普及、都市計画等々の行政が重要性を増しており、その実施・推進に当たってNPO(非営利法人)との係わりが益々深まることが予想されるが、それは行政の下請けや敵対物として位置づけられたり、受け取られるべきものではない。

 一方、現行民法の営利法人、非営利法人の二分主義と長年にわたる公益国家管理主義の下、営利法人の活動は非公益の私益の世界であるとの通念が形成され、営利活動を通じて所得を生み、雇用を増し、納税をするという市民社会の基本的な活動が、公益とは無縁の私益追求活動と見なされることにならなかったか。その結果、この二分法が官尊民卑の思考や習慣の定着に作用したのではないか、また、逆に経済活動は法に違反しない限りすべて是認されるかのような風潮が助長されなかったか。今日までの民法思想及びその影響を根源的観点から分析・評価し、将来設計を展望することが必要であろう。


Ⅵ 市場経済における企業の社会的責任の新潮流

 一方こうした中で、企業の社会的役割、責任を論ずる新しい潮流が展開されるとともにグローバル社会が進む中で21世紀の市場経済システムは果たして持続性を持ちうるか(トマ・ピケティ『21世紀の資本』等)といった問いかけも経済学、経営学、実務家の事業展開の中で始まっている。

 マイクロソフトの創始者ビル・ゲイツは新しい資本主義の中で「現状の市場経済システムは、購買力を有する市場には対応できるが、これを欠く真のニーズに対応していない」と説き、そのためには、新たな技術開発ではなくシステムの変革が必要であると述べている。また、マーケット論の権威フィリップ・コトラーは、従来のマーケット論は世界人口の2割を対象にしていたが、残る8割の人々も対象にしなければならないと説き、ノーベル平和賞受賞者ムハメド・ヤヌスは、3つのゼロの世界(貧困0・失業0・CO2排出0の新しい経済)を提唱している。

 これらの状況を総じて評せば、当に企業の社会的責任とは、事業活動と今日の世界が抱える問題とを一体化させることであるといえよう。

 そもそも近代市場経済の発祥にあたって、アダム・スミス(諸国民の富&道徳情操論)は倫理感を備えた自由な経済活動が、封建社会打破の牽引者であることを述べ、また、マックス・ウェーバーは『プロテスタンティズムの倫理と資本主義の精神』で勤勉と節約による経済活動が神の恩寵に応えるものと論じ、わが国においても殖産興業の立役者渋沢栄一は『論語と算盤』において、倫理とビジネスの両立を主張した。しかし、効用増大と利益追求、株主優先を至上とする経済学は、アマルティア・センがいうように、「合理的愚か者の分析学」に変質してしまった。

 一方、「成長の限界」に発端する地球環境問題の発生、グローバル化に伴う経済的格差の拡大等により、パリ議定書の成立、国連グローバル・コンパクト、国連2030持続的発展目標(SDG)等の動きも見られ、こうした動きは、NPOの活動領域でもあり、また、これは企業の社会的責任問題とも密接に関連するものでもある。


Ⅶ 非営利法人研究学会に期待すること

 以上申し述べたように、近代市場経済システムは、グローバル経済の進展の中で大きな問題に直面し、また、日本社会は、明治維新、戦後改革・発展を経て、第三の開国ともいうべき新しい展望を切り開くことが求められている。とりわけ、日本社会が直面する大きな課題(少子高齢化社会、巨額な財政赤字、地方振興、アジア・アフリカ諸国等との友好等)に如何に取り組むか、NPOの存在、活動に求められる役割はますます高まっている。本学会が、今日の市場経済システムのあるべき姿を鳥の目、時の目で観察した上で、有効なNPO活動展開のリード役となることを期待したい。その際、情報コミュニケーション技術の進展も、その活用の在り方も含め、NPO活動の展開に様々な可能性を与えてくれるものであろう。


Ⅷ 参考となる資料等

 最後に、重要性が増すNPO活動、企業の社会的責任に関連する諸論を参考に記したい。

⑴ ヒポクラテスの誓い(職業倫理の起源)

⑵ 孟子尽心編「民を貴しとなし、社稷これに次ぎ、君を軽しとなす」

⑶ マハトマ・ガンジー「現代社会における7つの大罪、(原則なき政治、道徳なきビジネス、労働なき富、人格なき学識(教育)、人間性なき科学、良心なき快楽、献身なき信仰)」

⑷ 「社会的共通資本」(自然環境、社会的インフラストラクチャー、制度資本であり、その運営は、専門的知見にもとづき、職業的規範に従い、市民に対し直接的責任を負う 宇沢弘文教授)

⑸ 法人が有するヒトとモノの二側面(会社はこれからどうなるか/岩井克人教授)

⑹ 公共哲学―リバタリアンからコミュニタリアンへ―(マイケル・サンデル)

⑺ 『バリューシフト-企業倫理の新時代』(リン・シャープ・ペイン)

⑻ 『ポスト資本主義社会』(P.ドラッカー)

⑼ 日本経団連「企業行動憲章」(ISO26000 Social Responsibility)

⑽ ジョンソン&ジョンソン「わが信条」、ネスレ「経営に関する諸原則」

⑾ 金融の社会的責任(実体経済をサポートする本来の金融機能とリーマンショックの再発防止 金融に未来はあるか/ジョン・ケイ)

⑿ 新しい資本主義を語る(ビル・ゲイツ)

⒀ フィリップ・コトラーによる新しいマーケット論

⒁ ムハメド・ヤヌス『3つのゼロの世界(貧困0・失業0・CO2排出0の新しい経済)』

⒂ エレン・マッカーサー財団(炭鉱夫を父に持つヨットレースの世界の覇者が、資源・環境問題に気付き資源再生の財団を設立)

⒃ 国連グローバル・コンパクトの定める4分野(人権、労働、環境、腐敗防止)10原則

⒄ 国連持続的発展目標(SDG)17

(注)  本稿は学士会会報2000-4「わが国民法の法人制度とNPO法の制定」を加筆、修正したものである。







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